对于国务院发布的《节能减排“十二五”规划》 (以下简称《规划》)，可以从很多角度来解读，有人从节能服务市场角度解读节能服务市场的前景，有的从技术角度解读未来五年的节能技术走势，有的从行业角度解读重点用能行业的发展，可谓仁者见仁，智者见智。就其法律效力而言，《规划》是最高行政机关发布的具有高度权威性、严肃性的有约束力的法律文件。《中华人民共和国节约能源法》首次用立法的形式规定，任何单位和个人都应当依法履行节能义务。从法律角度解读《规划》，我们发现其中包含了单位和个人在特定阶段应承担的具体的节能义务和责任。

　　本文以法律的视角，疏理一下《规划》为相关企业和机构设定了哪些具体节能义务，提出了哪些导向性具体要求，面临哪些法律责任，从而有助于用能单位和节能服务企业更好地理解《规划》的法律效力，充分理解政策为节能产业发展提供产业、技术和措施导向，充分理解约束性指标和相关强制标准为用能单位设定的节能义务，从而在法律许可的范围内规划和完善本企业的投资发展规划和市场战略。

　　《规划》提出的强制性节能要求

　　通常认为规划的指导性多于强制性，但是在《规划》中明确提出强制性节能要求。这些强制性节能要求主要体现在以下几个方面：

　　1、“十二五”节能减排指标的约束性(1)明确指标的约束性。《规划》开宗名义地指出《规划》的首要目的是确保实现“十二五”节能减排约束性目标。《规划》在指导原则中进一步明确“强化约束”。通过逐级分解目标任务，加强评价考核，强化节能减排目标的约束性作用。(2)明确节能减排总目标和具体目标。《规划》明确规定，到2015年，全国万元国内生产总值能耗下降到0.869吨标准煤(按2005年价格计算)，比2010年的1.034吨标准煤下降16%(比2005年的1.276吨标准煤下降32%)。“十二五”期间，实现节约能源6.7亿吨标准煤。总目标确定了宏观和整体的能源利用和能源节能的约束指标。在提出总目标的同时，规划还按工业、建筑、交通运输、公共机构等重点领域能耗增幅明确了具体的控制目标。

　　2、产业准入和市场准入的强制性

　　(1)将能评、环评作为产业准入门槛，对高耗能行业实行增量控制。(2)落后产能强制退出。《规划》明确了22类项目淘汰落后产能目录。重点淘汰小火电2000万千瓦、炼铁产能4800万吨、炼钢产能4800万吨、水泥产能3.7亿吨、焦炭产能4200万吨、造纸产能1500万吨等。(3)低效用能设备和高耗能产品强制淘汰。规划提出用高效节能电机、风机、水泵、变压器等更新淘汰落后耗电设备，实施“中国逐步淘汰白炽灯路线图”，分阶段淘汰普通照明用白炽灯等低效照明产品，禁止使用实心粘土砖。

　　3、保障措施的强制性。《规划》提出了强化目标责任评价考核、加强用能节能管理、健全节能环保法律法规和标准、强化节能减排执法监督检查等保障措施。《规划》还提出，在合理确定各地区、各行业节能减排目标的基础上，要求各地区将国家下达的节能减排目标分解落实到下一级政府、有关部门和重点单位。国务院每年组织开展省级人民政府节能减排目标责任评价考核，考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，纳入政府绩效管理，实行问责制。从规划、法规、技术、标准、设计等方面全面推进建筑节能，影剧院、博物馆、科技馆、体育馆等执行绿色建筑标准。《规划》提出完善落后产能退出机制的同时，提出对未完成淘汰任务的地区和企业，依法落实惩罚措施。

《规划》提出的倡导性节能措施

　　除了强制性节能要求外，《规划》确定了优化产业结构、推动能效水平提高作为节能工作的主要任务，提出了八项节能改造作为重点工程，从产业、技术和工程三个方面对实现节能目标的路径作出了安排。应该说这些安排本身具有强制性，但在强制性背后也为用能单位和节能服务单位提出了倡导性节能路径和节能措施。

　　1、产业导向。除实行产业准和市场准入的强制措施外，《规划》还提出，促进传统产业优化升级、重点支持对产业升级带动作用大的重点项目和重污染企业搬迁改造。调整加工贸易禁止类商品目录，提高加工贸易准入门槛。提升产品节能环保性能，打造绿色低碳品牌。在能源消费结构方面，《规划》提出促进天然气产量快速增长，推进煤层气、页岩气等非常规油气资源开发利用，加强油气战略进口通道、国内主干管网、城市配网和储备库建设。结合产业布局调整，有序引导高耗能企业向能源产地适度集中，减少长距离输煤输电。在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电，在确保安全的基础上有序发展核电。加快风能、太阳能、地热能、生物质能、煤层气等清洁能源商业化利用，加快分布式能源发展，提高电网对非化石能源和清洁能源发电的接纳能力。到2015年，非化石能源消费总量占一次能源消费比重达到11.4%。在服务业和战略性新兴产业发展方面，《规划》提出加快发展生产性服务业和生活性服务业，推进规模化、品牌化、网络化经营。到2015年，服务业增加值占国内生产总值比重比2010年提高4个百分点。推动节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业发展。到2015年，战略性新兴产业增加值占国内生产总值比重达到8%左右。《规划》提出的产业导为企业投资规划、发展战略和市场开发具有政策导向作用。

　　2、技术导向。《规划》把推动能效水平提高作为“十二五”节能减排的主要任务之一，同时分行业提出了提高能效水平的技术措施，引导行业发展。在电力行业，鼓励建设高效燃气-蒸汽联合循环电站，加强示范整体煤气化联合循环技术(IGCC)和以煤气化为龙头的多联产技术。鼓励建设高效燃气-蒸汽联合循环电站，加强示范整体煤气化联合循环技术(IGCC)和以煤气化为龙头的多联产技术。在煤炭行业，推广年产400万吨选煤系统成套技术与装备，鼓励高硫、高灰动力煤入洗，发展煤炭地下气化、脱硫、水煤浆、型煤等洁净煤技术。在钢铁行业，优化高炉炼铁炉料结构，降低铁钢比。推广连铸坯热送热装和直接轧制技术。推动干熄焦、高炉煤气、转炉煤气和焦炉煤气等二次能源高效回收利用，鼓励烧结机余热发电。在有色金属行业，重点推广新型阴极结构铝电解槽、低温高效铝电解等先进节能生产工艺技术。推进氧气底吹熔炼技术、闪速技术等广泛应用。加快短流程连续炼铅冶金技术、连续铸轧短流程有色金属深加工工艺、液态铅渣直接还原炼铅工艺与装备产业化技术开发和推广应用。在石油石化行业，推广不加热集油技术和油田采出水余热回收利用技术，鼓励符合条件的新建炼油项目发展炼化一体化。原油加工行业重点推广高效换热器并优化换热流程、优化中段回流取热比例、降低汽化率、塔顶循环回流换热等节能技术。在化工行业，更是根据具体行业提出了不同的技术导向。合成氨行业重点推广先进煤气化技术、节能高效脱硫脱碳、低位能余热吸收制冷等技术，实施综合节能改造。烧碱行业提高离子膜法烧碱比例，加快零极距、氧阴极等先进节能技术的开发应用。纯碱行业重点推广蒸汽多级利用、变换气制碱、新型盐析结晶器及高效节能循环泵等节能技术。电石行业加快采用密闭式电石炉，全面推行电石炉炉气综合利用，积极推进新型电石生产技术研发和应用。在建材行业，推广大型新型干法水泥生产线。普及纯低温余热发电技术。推进水泥粉磨、熟料生产等节能改造。推进玻璃生产线余热发电。加快开发推广高效阻燃保温材料、低辐射节能玻璃等新型节能产品，加快新型墙体材料发展。

　　3、重点工程导向。《规划》明确了节能改造工程、节能产品惠民工程、合同能源管理推广工程、节能技术产业化示范工程等十项节能减排重点工程。这些重点工程对节能减排的贡献，在“十二五”期间的节能减排目标中将占较大比重，而且会起到重要的示范和推动作用。在节能改造工程中，明确提出了锅炉(窑炉)改造和热电联产、电机系统节能、能量系统优化、余热余压利用、节约和替代石油、建筑节能、交通运输节能、绿色照明等八项重点节能改造工程。在每一项工程，《规划》从技术、指标和规模等方面为节能改造的实施提出了明确的导向。

　　“十二五”期间的节能法律法规和政策动态

　　《规划》把健全节能环保法律、法规和标准作为保障措施之一。对节能环保的法律动态，用能单位和节能服务企业应予特别关注。《规划》特别强调完善节能环保法律、法规和标准体系。一是法律法规的修订和制订。《规划》提出要加快制修订大气污染防治法、排污许可证管理条例、畜禽养殖污染防治条例、重点用能单位节能管理办法、节能产品认证管理办法等。二是节能环保标准体系建设。《规划》提出组织制修订粗钢、铁合金、焦炭、多晶硅、纯碱等50余项高耗能产品强制性能耗限额标准，高压三相异步电动机、平板电视机等40余项终端用能产品强制性能效标准，制定钢铁、水泥等行业能源管理体系标准等。三是健全节能和环保产品及装备标准。四是完善环境质量标准。加快重点行业污染物排放标准的制修订工作，根据氨氮、氮氧化物控制目标要求制定实施排放标准，加强标准实施的后评估工作。五是完善有利于节能减排的价格、财税、金融等经济政策。

　　以法律视角解读《规划》，可以更清楚地理解单位和个人在这一时期的生产生活中将要承担的节能义务。特别是重点用能单位，随着规划的落实，将会直接地感受到相关部门确定的节能指标和能效指标的约束，新上项目的投资主体将面临能评关和增量控制关的双重审核。无论是新项目还是既有项目，都将面临在节能和能效指标的约束下如何经营和发展的新课题。这就需要，关注《规划》确定的政策导向，结合市场实际，合理确定企业自身的投资规划、投资方案和经营布局。

来源:中国节能服务网     作者:张志勤